Sachverständigengutachten zur Evaluierung und Weiterentwicklung der Regionalisierungsverfahren zur Ausweisung nitratbelasteter Gebiete nach AVV GeA in Deutschland

Die Bundesrepublik Deutschland wurde im Rahmen eines durch die EU-Kommission angestrengten Vertragsverletzungsverfahrens vor dem Europäischen Gerichtshof wegen mangelhafter Umsetzung der EU-Nitratrichtlinie (91/676/EWG) verurteilt. Das Urteil in der Rechtssache C-543/16 erging am 21.06.2018. Die Bundesrepublik Deutschland ist seit dem Urteilsspruch mehr denn je aufgefordert, Maßnahmen zu ergreifen, um die Vorgaben der EU-Nitratrichtlinie umzusetzen. Sollte es zu einer Verurteilung im Zweitverfahren kommen, könnte der Europäische Gerichtshof finanzielle Sanktionen verhängen, die sich auf einen Pauschalbetrag von mindestens 10,99 Millionen Euro sowie ein Zwangsgeld von bis zu 850.000 Euro pro Tag rückwirkend bis zum Tag der Urteilsverkündung bis zur Beendigung des Verstoßes belaufen können. Diese Strafzahlungen sollen unter allen Umständen vermieden werden. Als Folge des Urteils wurde als eine wichtige Maßnahme der Bundesregierung im Jahr 2020 die Düngeverordnung novelliert. Darin wurden im neuen §13a „Besondere Anforderungen zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung“ festgeschrieben. Eine wichtige Anforderung ist die Ausweisung sogenannter nitratbelasteter Gebiete. Dabei handelt es sich um Flächen, auf denen hohe Stickstoffeinträge aus landwirtschaftlicher Bewirtschaftung zu einer erhöhten Belastung des Grundwassers mit Nitrat führen und in denen verschärfte Regelungen zur Ausbringung von Düngemitteln für Landwirte verpflichtend sind. Mit der Ausweisung dieser Gebiete sollen besonders belastete Flächen identifiziert und durch die reduzierte Düngung die Nitrateinträge in das Grundwasser vermindert werden. Mit der Ausweisung der Gebiete erfüllt die Bundesrepublik Deutschland Artikel 3 Abs. 1 der EU-Nitratrichtlinie (91/676/EWG) . Die technische Umsetzung der Gebietsausweisung ist in einer eigenen, bundesweit gültigen Verwaltungsvorschrift ausgeführt (Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Ausweisung von mit Nitrat belasteten und eutrophierten Gebieten (AVV Gebietsausweisung - AVV GeA ). Entsprechend den Vorgaben aus der Nitratrichtlinie hat die Ausweisung der nitratbelasteten Gebiete ausschließlich auf Basis von Immissionsdaten einzelner Grundwassermessstellen und den vorherrschenden naturräumlichen Gegebenheiten zu erfolgen. Nach Auffassung der EU-Kommission ist die Verwendung landwirtschaftlicher Emissionsdaten (Düngedaten) für die Gebietsausweisung nicht rechtskonform mit der EU-Nitratrichtlinie, da die Verwendung dieser Daten zu einer Herausnahme von Flächen aus der Kulisse führt, die nachweislich nitratbelastet sind. Trotz des Ausschlusses landwirtschaftlicher Emissionsdaten soll die Ausweisung neben den Grundsätzen der Vorsorge und Vorbeugung, dem Grundsatz, Umweltbeeinträchtigungen mit Vorrang an ihrem Ursprung zu bekämpfen auch dem Verursacherprinzip Rechnung tragen. Dementsprechend soll die Ausweisung verursachergerecht erfolgen, da in den betroffenen Gebieten verschärftes Düngerecht zum Schutz des Grundwassers gilt. Für die Ausweisung werden Grundwassermessstellen herangezogen, an denen das Qualitätsziel der EU-Nitratrichtlinie bzw. Grundwasserverordnung von 50 mg/l oder 37,5 mg/l Nitrat und ein steigender Trend überschritten sind. Für die aktuelle Ausweisung wurden dafür deutschlandweit rund 13.500 Messstellen verwendet. Die Daten dieser Messstellen werden von den Bundesländern als Grundlage für die Anwendung räumlicher Interpolationsverfahren verwendet, um daraus die Gebiete abzuleiten. Die Auswahl der Verfahren orientiert sich nach AVV GeA an der Anzahl der verfügbaren Messstellen im jeweiligen Bundesland. Die AVV GeA unterscheidet zwischen deterministischen und geostatistischen Verfahren. Von den Bundesländern werden aktuell hauptsächlich die Verfahren IDW (Inverse Distanzwichtung), Thiessen-Polygone (Voronoi) und verschiedene Kriging Verfahren angewendet. Die Bundesländer haben auf Basis der aktuell gültigen AVV GeA seit Ende 2022 ihre Gebiete rechtsverbindlich ausgewiesen. Bis spätestens Ende 2028 müssen alle Bundesländer die Voraussetzungen insbesondere hinsichtlich ihrer Messstellendichte erfüllen, um ein geostatistisches Regionalisierungsverfahren für ihre Gebietsausweisung anzuwenden (§ 15 AVV GeA). Diese Festlegung ergibt sich aus der Vorgabe der EU-Kommission gegenüber Deutschland, dass bundesweit mit einem einheitlichen Verfahren ausgewiesen werden muss. Die Diskussionen mit den Fachkolleginnen und -kollegen des Bundes und Länder zeigen, dass die in der AVV GeA verankerte Herangehensweise zur Ableitung der mit Nitrat belasteten Gebiete auf Grundlage der dort vorgesehen Regionalisierungsverfahren fachlich keine zufriedenstellenden Ergebnisse im Sinne einer verursachergerechten Ausweisung ermöglicht. Ebenso wird die zwingende Zielvorgabe der AVV GeA zur perspektiven Anwendung geostatistischer Verfahren, u.a. auch auf Grund der zur Verfügung stehenden Messstellen kritisch gesehen. Das angestrebte Gutachten hat drei Hauptzielstellungen: Im ersten Teil sollen vom Auftragnehmer die bisherigen Verfahren zur Gebietsausweisung hinsichtlich ihrer Eignung zur flächenhaften Abgrenzung von Nitrateintragsgebieten aus fachlicher Sicht evaluiert und bewertet werden. Daran anschließend soll im zweiten Teil des Gutachtens eruiert werden, ob und wenn ja, wie die bisherigen Verfahren weiterentwickelt werden könnten, um die Flächenabgrenzung unter den gegebenen Randbedingungen maximal robust und verursachergerecht vorzunehmen. Der dritte Teil des Gutachtens soll über die bisherigen Verfahren zur Gebietsausweisung hinausgehen und untersuchen, inwieweit neue oder alternative Methoden der räumlichen Statistik besser geeignet sind, eine problemadäquate Abgrenzung von Flächen zu erreichen. Dieser Teil des Gutachtens sollte auch eine Empfehlung dazu enthalten, wie mit der verpflichtenden Einführung geostatistischer Verfahren bis Ende 2028 umzugehen ist und Vorschläge zur konkreten Umsetzung enthalten. Die näheren fachlichen Einzelheiten sind der Leistungsbeschreibung zu entnehmen.